发布日期:
网络安全执法裁量基准的层级冲突研究
文章字数：2029
网络安全执法裁量基准作为规范行政权力运行的重要制度设计，在我国网络综合治理体系中占据关键地位，但在执法实践中的层级冲突问题日益凸显。纵向维度上，中央立法的弹性授权与地方实施细则的差异化发展形成张力。横向维度上，多部门监管体制造成标准碎片化，网信部门侧重网络信息内容安全，公安机关关注危害公共信息网络安全行为，金融监管部门则聚焦数据安全合规等，这些问题凸显了研究网络安全执法裁量基准层级冲突的紧迫性与现实意义。
一、层级冲突的表现形态分类研究
纵向冲突方面，重点分析中央立法与地方基准的效力张力。研究《中华人民共和国网络安全法》及其修正草案中“情节严重”等模糊条款的授权逻辑，对比国家网信办2025年裁量规定与地方实施细则的差异。以上海与北京的裁量基准为例，分析前者将“责令暂停业务”设置为第二阶处罚、后者设置为第三阶的不同取向，揭示地方基准对中央框架的适应性调整规律。同时考察部门规章与地方政府规章的冲突，如交通运输部《铁路关键信息基础设施安全保护管理办法》与地方网信部门基准在设施认定标准上的不一致现象。横向冲突研究聚焦多部门监管的标准碎片化问题。梳理网信、公安、电信、金融监管等部门的裁量基准文本，分析其在处罚种类选择、情节认定标准上的差异。以2024年生成式人工智能服务执法为例，比较网信部门依据《中华人民共和国网络安全法》第二十二条的算法透明度裁量标准，与市场监管部门侧重消费者权益保护的裁量倾向，揭示部门职能差异对基准制定的影响。特别关注新兴领域的执法空白导致的冲突，如区块链信息服务监管中各部门基准的交叉重叠问题。
二、冲突成因的多维度分析
立法授权机制研究关注法律文本的模糊性设计。分析《中华人民共和国网络安全法》修正草案将罚款幅度扩大至“二百万元以上一千万元以下”的立法技术，如何为地方和部门留下裁量空间。探讨《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条与《中华人民共和国网络安全法》第七十二条的衔接问题，评估现行授权模式对基准统一性的影响。研究发现，法律修订周期与网络技术发展速度的不匹配，导致裁量基准不得不承担填补立法空白的功能，加剧了标准差异。研究行政机关“扩权”倾向在裁量基准中的体现，如公安部网络安全法律咨询委员会2024年年会指出的，部门间对“关键信息基础设施”认定标准的差异实质是管辖权争夺。考察地方保护主义对基准制定的影响，通过对比经济发达地区与欠发达地区对大型互联网企业的处罚力度差异，揭示地方利益对执法统一性的侵蚀现象。分析网络攻击、数据泄露等技术事实的认定难度，如何导致不同执法主体的裁量分歧。以上海基准对个人信息的“一般－敏感－核心”三级分类为例，探讨技术标准转化为法律裁量因素的路径差异。研究发现，漏洞评分等技术标准未有效融入裁量基准，导致危害程度评估缺乏统一尺度，这一问题在人工智能安全等新兴领域尤为突出。
三、现有解决机制的实践评估
中央统筹机制研究评估国家网信办2025年裁量规定的协调作用。分析其第16条“下级基准不得超出上级阶次”的效力规则，在实践中如何落实。考察上级部门通过行政执法检查、案卷评查等监督方式的实际效果，评估第19条责任追究机制的威慑力。研究发现，虽然建立了层级效力规则，但缺乏具体的冲突裁决程序，导致实践中“上级基准优先”原则难以完全落实。区域协调实践研究聚焦地方创新探索。以上海2024年《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》中的长三角一体化试点为例，分析其在网络安全领域制定区域统一基准的尝试。部门协同机制研究关注跨部门联合执法经验。分析2024年公安部等四部门联合印发的《电信网络诈骗及其关联违法犯罪联合惩戒办法》，如何在不同部门间统一惩戒标准。考察网信与公安部门在“净网”专项行动中的裁量基准对接情况，评估临时性协调机制的局限性，探讨建立常态化沟通平台的必要性。
四、完善路径的系统性探索
基准体系重构研究提出层级清晰的制度设计。建议中央层面制定《网络安全行政处罚裁量基准指导意见》，明确“法律优先、中央统筹、地方细化”的原则，设计“核心要素统一+补充要素差异”的基准框架，对数据泄露数量等关键指标进行全国统一，允许地方对次要因素进行适当调整。建立地方基准备案审查机制，由国家网信部门评估其合法性与合理性，防止基准异化。协调机制创新研究借鉴国内外有益经验。建议设立国家网络安全执法裁量协调委员会，定期研究解决基准冲突问题，每年选择重点领域开展统一执法行动。构建区域协调平台，在京津冀等地区试点统一裁量基准，探索“区域协调+全国兼容”的模式。完善部门季度沟通机制，针对人工智能等新技术领域建立联合工作组，共同制定裁量指引。技术赋能路径研究关注基准的技术化转型，建议制定网络安全执法裁量的技术参考标准，将技术指标转化为法律裁量因素。开发人工智能裁量辅助系统，整合法律条文、基准文本和典型案例，为执法人员提供一致性参考。加强执法人员技术培训，提升对网络安全技术的认知能力，减少因专业差异导致的裁量分歧。
作者单位：三峡大学法学与公共管理学院
一、层级冲突的表现形态分类研究
纵向冲突方面，重点分析中央立法与地方基准的效力张力。研究《中华人民共和国网络安全法》及其修正草案中“情节严重”等模糊条款的授权逻辑，对比国家网信办2025年裁量规定与地方实施细则的差异。以上海与北京的裁量基准为例，分析前者将“责令暂停业务”设置为第二阶处罚、后者设置为第三阶的不同取向，揭示地方基准对中央框架的适应性调整规律。同时考察部门规章与地方政府规章的冲突，如交通运输部《铁路关键信息基础设施安全保护管理办法》与地方网信部门基准在设施认定标准上的不一致现象。横向冲突研究聚焦多部门监管的标准碎片化问题。梳理网信、公安、电信、金融监管等部门的裁量基准文本，分析其在处罚种类选择、情节认定标准上的差异。以2024年生成式人工智能服务执法为例，比较网信部门依据《中华人民共和国网络安全法》第二十二条的算法透明度裁量标准，与市场监管部门侧重消费者权益保护的裁量倾向，揭示部门职能差异对基准制定的影响。特别关注新兴领域的执法空白导致的冲突，如区块链信息服务监管中各部门基准的交叉重叠问题。
二、冲突成因的多维度分析
立法授权机制研究关注法律文本的模糊性设计。分析《中华人民共和国网络安全法》修正草案将罚款幅度扩大至“二百万元以上一千万元以下”的立法技术，如何为地方和部门留下裁量空间。探讨《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条与《中华人民共和国网络安全法》第七十二条的衔接问题，评估现行授权模式对基准统一性的影响。研究发现，法律修订周期与网络技术发展速度的不匹配，导致裁量基准不得不承担填补立法空白的功能，加剧了标准差异。研究行政机关“扩权”倾向在裁量基准中的体现，如公安部网络安全法律咨询委员会2024年年会指出的，部门间对“关键信息基础设施”认定标准的差异实质是管辖权争夺。考察地方保护主义对基准制定的影响，通过对比经济发达地区与欠发达地区对大型互联网企业的处罚力度差异，揭示地方利益对执法统一性的侵蚀现象。分析网络攻击、数据泄露等技术事实的认定难度，如何导致不同执法主体的裁量分歧。以上海基准对个人信息的“一般－敏感－核心”三级分类为例，探讨技术标准转化为法律裁量因素的路径差异。研究发现，漏洞评分等技术标准未有效融入裁量基准，导致危害程度评估缺乏统一尺度，这一问题在人工智能安全等新兴领域尤为突出。
三、现有解决机制的实践评估
中央统筹机制研究评估国家网信办2025年裁量规定的协调作用。分析其第16条“下级基准不得超出上级阶次”的效力规则，在实践中如何落实。考察上级部门通过行政执法检查、案卷评查等监督方式的实际效果，评估第19条责任追究机制的威慑力。研究发现，虽然建立了层级效力规则，但缺乏具体的冲突裁决程序，导致实践中“上级基准优先”原则难以完全落实。区域协调实践研究聚焦地方创新探索。以上海2024年《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》中的长三角一体化试点为例，分析其在网络安全领域制定区域统一基准的尝试。部门协同机制研究关注跨部门联合执法经验。分析2024年公安部等四部门联合印发的《电信网络诈骗及其关联违法犯罪联合惩戒办法》，如何在不同部门间统一惩戒标准。考察网信与公安部门在“净网”专项行动中的裁量基准对接情况，评估临时性协调机制的局限性，探讨建立常态化沟通平台的必要性。
四、完善路径的系统性探索
基准体系重构研究提出层级清晰的制度设计。建议中央层面制定《网络安全行政处罚裁量基准指导意见》，明确“法律优先、中央统筹、地方细化”的原则，设计“核心要素统一+补充要素差异”的基准框架，对数据泄露数量等关键指标进行全国统一，允许地方对次要因素进行适当调整。建立地方基准备案审查机制，由国家网信部门评估其合法性与合理性，防止基准异化。协调机制创新研究借鉴国内外有益经验。建议设立国家网络安全执法裁量协调委员会，定期研究解决基准冲突问题，每年选择重点领域开展统一执法行动。构建区域协调平台，在京津冀等地区试点统一裁量基准，探索“区域协调+全国兼容”的模式。完善部门季度沟通机制，针对人工智能等新技术领域建立联合工作组，共同制定裁量指引。技术赋能路径研究关注基准的技术化转型，建议制定网络安全执法裁量的技术参考标准，将技术指标转化为法律裁量因素。开发人工智能裁量辅助系统，整合法律条文、基准文本和典型案例，为执法人员提供一致性参考。加强执法人员技术培训，提升对网络安全技术的认知能力，减少因专业差异导致的裁量分歧。
作者单位：三峡大学法学与公共管理学院