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我国法定数字货币发行的法律问题研究
文章字数：3334
随着电子支付方式的迭代升级，法定数字货币已深入日常生活和社会经济各领域。作为数字经济背景下的新兴产物，法定数字货币的法律属性需突破技术表象，聚焦其本质特征。当前，我国《中国人民银行法》尚未明确数字人民币的法定货币地位，其法偿性仍存争议，同时在网络安全、个人隐私保护、跨境支付以及反洗钱规制等领域面临困境，具体表现为隐私泄露风险突出、监管主体权责划分模糊等问题。针对上述困境，需从立法层面修订《中国人民银行法》，明确数字人民币的法定货币地位，界定其有限法偿性；同时，对数字货币交易过程中涉及的个人信息实行分级分类保护，通过引入监管沙盒模式，在防范风险、维护金融稳定的前提下，鼓励数字货币相关领域的科技创新，实现安全与创新的协同发展。
一、问题的提出
与传统货币相比，法定数字货币在物理形态和交易模式上存在较大差异：传统货币以实体形态存在，交易多通过交易主体面对面直接交付完成；而法定数字货币以加密数字串或电磁符号为存在形式，交易需依托手机、智能卡等终端设备，以数据交换的方式实现。同时，在交易监管层面，法定数字货币实现了从传统交易“匿名不可控”向“匿名可控、全程可追溯”的转变。针对比特币、以太币等虚拟货币，2026年2月，中国人民银行等八部门联合出台《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》，重申虚拟货币不具备与法定货币等同的法律地位，为数字人民币发展划清监管边界。
目前，我国法定数字货币相关法律制度仍落后于技术升级，具体体现为三类困境：其一，基础法律属性尚未明确，《中国人民银行法》将人民币限定为纸币和硬币，使得数字人民币的法定货币地位缺乏直接法律依据；其二，新型风险增加，数字货币特有的双离线支付、可控匿名等技术特征，对传统支付清算规则、数据保护体系及网络安全框架形成冲击；其三，监管架构落后，监管主体权责不清，跨境监管协作机制薄弱，难以应对数字货币的跨境流动与风险传导。现有研究虽已关注到数字货币的法律问题，但多侧重于对风险现象的分散描述，缺乏对监管制度系统性缺陷的深度剖析，更未能构建起与技术特性相适配的法律治理框架。在此背景下，探索分析法定数字货币在立法保障、风险规制与监管协同等方面的法律困境，探索构建符合我国发展实际的法治化路径，为稳步发展法定数字货币提供制度保障，助力我国在全球数字货币竞争中掌握规则制定主动权。
二、我国法定数字货币发行的法律困境
（一）法律地位模糊
我国《中国人民银行法》第十六条规定人民币为法定货币，并明确其法偿性；《人民币管理条例》第二条进一步将人民币界定为中国人民银行依法发行的货币，并限定纸币、硬币两种存在形态。随着数字货币的快速发展，立法滞后于技术发展的问题日益明显，现行立法体系难以适配数字时代的实际发展需求。
首先，法定数字货币的法律地位模糊。根据我国现行法律，尚未将数字形态的货币纳入人民币的法定范畴，使得中国人民银行发行数字货币缺乏直接法律依据。其次，法定数字货币的法偿性存在争议。货币的法偿性是法律赋予其强制流通效力，是清偿境内一切公共和私人债务的法定支付手段，任何单位和个人不得拒收。学界普遍认为，应明确数字货币法偿性，但在其法偿性是否应予限制问题上，存在不同看法。有学者认为，应明确法定数字货币无限法偿性：其只是在形态上实现数字化，本质仍是法定货币，应与传统人民币保持一致。其他学者则支持有限法偿性，理由为：客户端需要通过一定的终端设备才能存储与使用法定数字货币，因此法定数字货币并不具备无限法偿属性。前者观点认为赋予数字货币无限法偿性，是维护货币主权、信用和权威的必然要求，而后者考量技术依赖性、公众习惯、推广过渡期等因素，主张通过法律设置额度、场景或用途限制，并允许在特定条件下排除其使用。
（二）侵害网络安全与隐私风险
法定数字货币跨境支付系统依托数字网络运行，在提升交易便捷性的同时，也显著放大了网络安全与隐私侵害风险。从内部视角看，运营机构及相关从业人员违规访问、擅自篡改或泄露用户信息，均构成重大安全隐患，不法分子还可能通过利益诱惑等方式策反内部人员获取敏感数据，此类风险在金融领域屡有发生，一旦出现在法定数字货币体系中，后果将更严重。从外部视角看，黑客攻击手段持续迭代升级，可通过恶意软件、钓鱼网站等方式窃取用户钱包登录凭证、支付密码等关键信息，直接威胁用户资金与信息安全；系统自身存在的技术漏洞或升级故障，也可能引发数据损坏、服务异常等问题。在隐私保护层面，即便法定数字货币采用“小额匿名、大额可溯”的可控匿名机制，但由于央行及指定运营机构集中存储海量用户身份信息、交易轨迹与资产数据，海量个人财富状况、消费习惯与行为轨迹被完整记录。在此过程中，公民个人隐私与企业商业秘密面临被不当获取、泄露或滥用的风险，难以得到充分保障。
（三）跨境支付与反洗钱监管困境
传统交易模式下，货币主权原则要求一国法定货币主要在主权领土范围内流通，未经东道国许可，本国货币在境外流通可能侵犯他国货币主权。法定数字货币天然具备跨境性、即时性、数字化特征，其在境外使用的合法性、是否需取得东道国授权等问题，目前仍存在较大不确定性。与传统金融产品类似，法定数字货币同样存在被用作洗钱工具的风险，这也是当前实践中面临的主要困境。不法分子可利用法定数字货币“小额匿名”的特点，将大额非法资金拆解为多笔低于监测标准的小额交易，以此规避大额交易与可疑交易报告义务。在上海“跑分”洗钱案中，犯罪团伙即借助数字人民币四类钱包的账户特性，短期内批量注册匿名钱包，拆分大额资金以规避大额交易监测。从法律层面看，2024年修订的《反洗钱法》第六十三条、第六十四条采用列举式加兜底条款的模式，界定了承担反洗钱义务的金融机构与特定非金融机构范围；《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》第二条在此基础上进一步明确适用主体，未将中央银行纳入反洗钱义务主体范畴，而是把其定位为反洗钱监督管理主体，导致权责不清。
三、我国法定数字货币法律体系的完善建议
（一）修订《中国人民银行法》明确其法定货币地位
从我国稳步推进数字人民币发展的政策导向来看，法定数字货币将深度融入社会经济与日常支付中，亟需通过立法层面明确其定位。建议修订《中国人民银行法》，在第三章“人民币”中扩展法定货币的定义范畴，明确人民币包含实物形态与数字化形态，从立法根源确立数字人民币作为法定货币的法律地位。同时，明晰其有限法偿性，规定任何单位和个人在具备相应接收条件时，不得拒收数字人民币支付。确立有限法偿性，主要是考虑到数字人民币的使用依赖电子设备与网络环境等技术条件，客观上存在场景限制。若赋予其与实物人民币相同的无限法偿地位，可能会迫使交易主体处于不利地位，不仅增加货币流通成本，也将严重威胁货币流通的安全性。因此，确立有限法偿性既尊重技术现实，又能保障公众支付选择权，实现法定货币体系平稳运行。
（二）加强网络安全与隐私保护
涉及法定数字货币交易的个人信息，可以分为身份信息、信用信息、衍生数据等，应根据各类信息的身份性与财产性强弱不同，分类设定保护规则。例如，对身份性较强的信息，强化隐私保护，遵循《个人信息保护法》确立的最小必要原则；对财产性较强的信息，明确公私主体征信权限，建立平等协商与受损补偿机制，通过分级分类措施以平衡金融安全与个人信息权益保护。
（三）采用科技驱动的监管机制
监管沙盒是当前多个国家在金融科技领域普遍采用的监管模式，旨在实现鼓励创新发展与维护金融稳定的双重目的，为金融创新产品、服务及商业模式提供可控的安全试验空间。将其引入我国法定数字货币监管具有现实必要性，可从以下几方面进行完善：首先，明确监管沙盒实施主体。由对数字人民币享有发行监管权的中国人民银行作为主导主体，在国务院领导下统筹监管安排，银保监会结合职责协同参与。其次，明确沙盒准入标准并限度试点范围。基于数字人民币的法定货币属性与公共产品定位，将其纳入监管沙盒适用范围，聚焦技术应用、风险防控等方向在特定区域开展试验。最后，加强个人信息保护。将个人用户与受理商户均纳入保护范围，在测试中充分保障其知情权与财产安全。明确数字人民币由中央银行发行，相应风险由中央银行承担最终责任，稳定市场预期。
作者单位：河南财经政法大学
一、问题的提出
与传统货币相比，法定数字货币在物理形态和交易模式上存在较大差异：传统货币以实体形态存在，交易多通过交易主体面对面直接交付完成；而法定数字货币以加密数字串或电磁符号为存在形式，交易需依托手机、智能卡等终端设备，以数据交换的方式实现。同时，在交易监管层面，法定数字货币实现了从传统交易“匿名不可控”向“匿名可控、全程可追溯”的转变。针对比特币、以太币等虚拟货币，2026年2月，中国人民银行等八部门联合出台《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》，重申虚拟货币不具备与法定货币等同的法律地位，为数字人民币发展划清监管边界。
目前，我国法定数字货币相关法律制度仍落后于技术升级，具体体现为三类困境：其一，基础法律属性尚未明确，《中国人民银行法》将人民币限定为纸币和硬币，使得数字人民币的法定货币地位缺乏直接法律依据；其二，新型风险增加，数字货币特有的双离线支付、可控匿名等技术特征，对传统支付清算规则、数据保护体系及网络安全框架形成冲击；其三，监管架构落后，监管主体权责不清，跨境监管协作机制薄弱，难以应对数字货币的跨境流动与风险传导。现有研究虽已关注到数字货币的法律问题，但多侧重于对风险现象的分散描述，缺乏对监管制度系统性缺陷的深度剖析，更未能构建起与技术特性相适配的法律治理框架。在此背景下，探索分析法定数字货币在立法保障、风险规制与监管协同等方面的法律困境，探索构建符合我国发展实际的法治化路径，为稳步发展法定数字货币提供制度保障，助力我国在全球数字货币竞争中掌握规则制定主动权。
二、我国法定数字货币发行的法律困境
（一）法律地位模糊
我国《中国人民银行法》第十六条规定人民币为法定货币，并明确其法偿性；《人民币管理条例》第二条进一步将人民币界定为中国人民银行依法发行的货币，并限定纸币、硬币两种存在形态。随着数字货币的快速发展，立法滞后于技术发展的问题日益明显，现行立法体系难以适配数字时代的实际发展需求。
首先，法定数字货币的法律地位模糊。根据我国现行法律，尚未将数字形态的货币纳入人民币的法定范畴，使得中国人民银行发行数字货币缺乏直接法律依据。其次，法定数字货币的法偿性存在争议。货币的法偿性是法律赋予其强制流通效力，是清偿境内一切公共和私人债务的法定支付手段，任何单位和个人不得拒收。学界普遍认为，应明确数字货币法偿性，但在其法偿性是否应予限制问题上，存在不同看法。有学者认为，应明确法定数字货币无限法偿性：其只是在形态上实现数字化，本质仍是法定货币，应与传统人民币保持一致。其他学者则支持有限法偿性，理由为：客户端需要通过一定的终端设备才能存储与使用法定数字货币，因此法定数字货币并不具备无限法偿属性。前者观点认为赋予数字货币无限法偿性，是维护货币主权、信用和权威的必然要求，而后者考量技术依赖性、公众习惯、推广过渡期等因素，主张通过法律设置额度、场景或用途限制，并允许在特定条件下排除其使用。
（二）侵害网络安全与隐私风险
法定数字货币跨境支付系统依托数字网络运行，在提升交易便捷性的同时，也显著放大了网络安全与隐私侵害风险。从内部视角看，运营机构及相关从业人员违规访问、擅自篡改或泄露用户信息，均构成重大安全隐患，不法分子还可能通过利益诱惑等方式策反内部人员获取敏感数据，此类风险在金融领域屡有发生，一旦出现在法定数字货币体系中，后果将更严重。从外部视角看，黑客攻击手段持续迭代升级，可通过恶意软件、钓鱼网站等方式窃取用户钱包登录凭证、支付密码等关键信息，直接威胁用户资金与信息安全；系统自身存在的技术漏洞或升级故障，也可能引发数据损坏、服务异常等问题。在隐私保护层面，即便法定数字货币采用“小额匿名、大额可溯”的可控匿名机制，但由于央行及指定运营机构集中存储海量用户身份信息、交易轨迹与资产数据，海量个人财富状况、消费习惯与行为轨迹被完整记录。在此过程中，公民个人隐私与企业商业秘密面临被不当获取、泄露或滥用的风险，难以得到充分保障。
（三）跨境支付与反洗钱监管困境
传统交易模式下，货币主权原则要求一国法定货币主要在主权领土范围内流通，未经东道国许可，本国货币在境外流通可能侵犯他国货币主权。法定数字货币天然具备跨境性、即时性、数字化特征，其在境外使用的合法性、是否需取得东道国授权等问题，目前仍存在较大不确定性。与传统金融产品类似，法定数字货币同样存在被用作洗钱工具的风险，这也是当前实践中面临的主要困境。不法分子可利用法定数字货币“小额匿名”的特点，将大额非法资金拆解为多笔低于监测标准的小额交易，以此规避大额交易与可疑交易报告义务。在上海“跑分”洗钱案中，犯罪团伙即借助数字人民币四类钱包的账户特性，短期内批量注册匿名钱包，拆分大额资金以规避大额交易监测。从法律层面看，2024年修订的《反洗钱法》第六十三条、第六十四条采用列举式加兜底条款的模式，界定了承担反洗钱义务的金融机构与特定非金融机构范围；《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》第二条在此基础上进一步明确适用主体，未将中央银行纳入反洗钱义务主体范畴，而是把其定位为反洗钱监督管理主体，导致权责不清。
三、我国法定数字货币法律体系的完善建议
（一）修订《中国人民银行法》明确其法定货币地位
从我国稳步推进数字人民币发展的政策导向来看，法定数字货币将深度融入社会经济与日常支付中，亟需通过立法层面明确其定位。建议修订《中国人民银行法》，在第三章“人民币”中扩展法定货币的定义范畴，明确人民币包含实物形态与数字化形态，从立法根源确立数字人民币作为法定货币的法律地位。同时，明晰其有限法偿性，规定任何单位和个人在具备相应接收条件时，不得拒收数字人民币支付。确立有限法偿性，主要是考虑到数字人民币的使用依赖电子设备与网络环境等技术条件，客观上存在场景限制。若赋予其与实物人民币相同的无限法偿地位，可能会迫使交易主体处于不利地位，不仅增加货币流通成本，也将严重威胁货币流通的安全性。因此，确立有限法偿性既尊重技术现实，又能保障公众支付选择权，实现法定货币体系平稳运行。
（二）加强网络安全与隐私保护
涉及法定数字货币交易的个人信息，可以分为身份信息、信用信息、衍生数据等，应根据各类信息的身份性与财产性强弱不同，分类设定保护规则。例如，对身份性较强的信息，强化隐私保护，遵循《个人信息保护法》确立的最小必要原则；对财产性较强的信息，明确公私主体征信权限，建立平等协商与受损补偿机制，通过分级分类措施以平衡金融安全与个人信息权益保护。
（三）采用科技驱动的监管机制
监管沙盒是当前多个国家在金融科技领域普遍采用的监管模式，旨在实现鼓励创新发展与维护金融稳定的双重目的，为金融创新产品、服务及商业模式提供可控的安全试验空间。将其引入我国法定数字货币监管具有现实必要性，可从以下几方面进行完善：首先，明确监管沙盒实施主体。由对数字人民币享有发行监管权的中国人民银行作为主导主体，在国务院领导下统筹监管安排，银保监会结合职责协同参与。其次，明确沙盒准入标准并限度试点范围。基于数字人民币的法定货币属性与公共产品定位，将其纳入监管沙盒适用范围，聚焦技术应用、风险防控等方向在特定区域开展试验。最后，加强个人信息保护。将个人用户与受理商户均纳入保护范围，在测试中充分保障其知情权与财产安全。明确数字人民币由中央银行发行，相应风险由中央银行承担最终责任，稳定市场预期。
作者单位：河南财经政法大学