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五维度系统推进县域治理现代化
文章字数：2809
县是国家行政管理的基础层次和基本单元，“郡县治，天下安”，县域治理是国家治理的基石。县域治理现代化对全面推进乡村振兴、促进城乡融合发展、畅通城乡要素流动，加快构建新发展格局、着力推动高质量发展具有重要的理论和实践意义。然而，县域治理现代化仍然面临困境。文章从经济、人才、文化、生态及组织领导五个维度进行分析。
一、县域治理现代化面临的困境
（一）城乡产业发展不充分，制约县域经济增长。特色产业集群作为县域发展的关键节点，其带动作用还未充分发挥出来，产业带动县域发展的协调格局尚未形成。从空间地域的角度来看，很多县域主要发展的产业相似，导致企业同质化问题突出，竞争日益加剧。同时好的产品缺乏相应的品牌效应和影响力，主体间的合作也缺少互利共赢的稳定合作机制。当前，支撑创新的各类要素，从硬件设施、科研基础到产业协作与市场服务，尚未能有效衔接并整合为本地化网络。
（二）县域人才短缺，削弱人口要素优势。乡村人员向城市单向流动仍然较为明显，导致乡村的“空心化”“老龄化”和“女性化”现象不同程度加剧。农村面临人才总量短缺与结构失衡的挑战，青年人才外流加剧了人员在性别、年龄和素质上的结构性矛盾。这种趋势的持续发展将使得县域人才总体发展水平与县域治理现代化的要求之间的矛盾日益凸显。
（三）县域文化发展不充分，影响文化治理成效。县域文化活动在一定程度上丰富了人们的生活，但自上而下的单向传递较多，人民群众的广泛参与程度有限，与基层群众的情感和日常生活存在一定距离，无法满足群众的多层次、多方面的文化需求，造成县域公共文化供给与基层群众文化需求之间不匹配[1]。同时，基层文化服务站的工资水平较低，待遇不高，难以吸引高素质的人才，县域文化发展队伍中，工作者经验普遍不足，专业素质欠缺，公共文化管理和服务人才匮乏，直接影响到县域公共文化事业的发展和治理。
（四）县域生态治理挑战多，加大县域治理难度。与大中城市相比，县域经济通常相对落后，为了加快发展速度，往往造成对自然资源的滥用和过度开发，破坏了生态平衡，导致土地大量减少、森林覆盖率下降、水土流失加剧、气候变化异常等一系列生态问题。同时随着群众生产和生活水平的提高，建筑垃圾、生活垃圾和污水排放量也相应增加，但居民的环保意识和生产、生活方式并未改变。生产和生活垃圾的乱堆乱放现象仍然普遍存在，随意排放污水的情况依然存在，加剧了县域污染。但基于县域财政有限的情况，环保方面的投入相对较少，导致绿化不足、环保设施滞后以及污染治理效果不理想等问题出现。这种投资不足情况加剧了生态环境的恶化[2]。
（五）县域党组织引领能力受限，降低治理效率。乡镇权力虽然有限，却背负着重大责任，需要及时发现问题。然而，县直执法部门在履职方面责任感相对较小，积极性不高。因此许多县域的基层乡镇普遍存在“看得见的乡镇问题无法解决，有能力解决的执法部门却看不见”[3]的现象。长期存在的城乡二元结构，导致工农、城乡发展差距难以弥合，其引发的矛盾在县域层面尤为突出[4]。受限于权限与治理能力，县级政府难以独立、有效地弥合城乡差距与化解相关矛盾，面临现实困境。
二、县域治理现代化的优化路径
（一）经济维度：坚持创新驱动，拓宽县域治理的广度。着力破除安于现状、因循守旧等思想束缚，强化创新意识，坚持在实践中探索、在总结中创新，形成持续创新的良性循环[5]。释放县域科技驱动作用，激发各类主体创新活力，促进科技成果与产业高效对接并落地转化，同时吸引外部资本投入[6]。着力构建新型政商关系，重在厘清政府与市场、社会的边界，既能发挥企业主体作用支持其发展，也能激发社会组织活力，以凝聚县域治理合力。
（二）人才维度：优化人才政策，引导人力资源回流乡村。县域治理的关键在于人才。为应对城市的人才竞争压力，地方政府需优化政策，引导人才向农村回流。一是完善基层就业项目政策，通过提升薪酬待遇、社会保障和职业发展前景，增强农村岗位吸引力，引导大学生扎根乡村、服务基层；二是完善农村硬件设施与公共服务，提升人居环境质量，增强对青壮年农民工返乡发展的吸引力；三是优化土地流转、村民自治与宅基地政策，吸引城镇退休人员返乡安居创业，为乡村振兴与县域治理注入新力量[7]。
（三）文化维度：注重文化引领，创新县域精神文明发展。强化历史文化遗产保护传承，压实县级政府主体责任，统筹保护与发展的关系，并将其纳入政府考核与文明城市测评体系。针对濒临消失的非物质文化遗产，需建立全县数据库，开展传承人培训与梯队建设，完善传习展演设施，并对濒危项目实施专项抢救，以发展文旅和文创产业为手段，推动历史文化遗产在利用中保护，在发展中传承[8]。坚持党对精神文明建设的全面领导，通过完善组织领导、资源投入与考核评价机制，提升县域精神文明建设水平。通过多部门协同和群众性活动，以核心价值观与传统美德教化乡风，全面提升居民素质，推动乡村文化与人的现代化转型。
（四）生态维度：严守生态红线，实现生态治理和循环经济双赢。坚持生态优先理念，统筹地理条件与环境承载力，科学规划功能分区，并运用利益引导机制，大力引育新能源、新材料等绿色新兴产业。着力提升县域工业的资源效率与清洁生产水平，需支持绿色技术、制定改造路径并对重点企业给予补贴，系统推动传统产业绿色转型。引导居民践行绿色生活，树立低碳环保意识，使绿色行为成为县域新风尚，推动人与自然和谐共生[9]。
（五）组织维度：完善政府治理体系，提升党组织治理能力和治理水平。以民主集中制为原则，通过民主协商凝聚各方力量，以此完善区域化党建、强化基层党组织政治功能；坚持群众路线以凝聚民心，运用法治思维以整合力量，以此全面提升群众工作与基层治理水平；依托服务功能，对接基层需求，聚焦突出问题，务实推动城乡惠民政策落地；推动党建服务体系与公共服务平台有机融合，实现城乡一体、重心下沉的资源集约布局；引领党组织与党员开展社会服务，以此凝聚各方，并带动社会资源与行政力量系统整合，重塑社会治理的公共性。
参考文献：
[1]邬伟.中国县域文化发展的问题及出路[J].赤子(上中旬),2014(20):109.
[2]王春雷.县域生态文明建设存在的问题及出路选择[J].黑河学刊,2014(05):57-58.
[3]夏柱智.“条块互嵌”和基层治理法治化——县域治理创新的角度[J].天津行政学院学报,2019,21(05):70-78.
[4]唐惠敏,范和生.县域社会治理：问题指向、核心目标与路径实践[J].宁夏社会科学,2021(03):145-153.
[5]席建设,王文凯.县域治理体系和治理能力现代化的兰考实践[J].领导科学,2020,769(08):57-60.
[6]郭阳,范和生.县域乡村振兴的内在逻辑、实践张力与路径选择[J].云南社会科学,2023(04):150-159.
[7]夏支平,战湘凝.优化县域治理全力推进乡村振兴[J].中国行政管理,2023,39(04):155-157.
[8]姚毓春,夏宇.县域城镇化推动中国式现代化建设的内在机理与实现路径[J].农业经济问题,2024(02):60-71.
[9]孙肖远.区域化党建创新逻辑与行动策略——以引领县域内城乡融合发展为视角[J].河海大学学报（哲学社会科学版）,2022,24(6):18-25.
基金项目：2025年和田地区党校系统课题“‘第二个结合’与基层治理现代化研究”（项目编号：2025HTDQDXXTKT006）。
作者单位：中共民丰县委党校
一、县域治理现代化面临的困境
（一）城乡产业发展不充分，制约县域经济增长。特色产业集群作为县域发展的关键节点，其带动作用还未充分发挥出来，产业带动县域发展的协调格局尚未形成。从空间地域的角度来看，很多县域主要发展的产业相似，导致企业同质化问题突出，竞争日益加剧。同时好的产品缺乏相应的品牌效应和影响力，主体间的合作也缺少互利共赢的稳定合作机制。当前，支撑创新的各类要素，从硬件设施、科研基础到产业协作与市场服务，尚未能有效衔接并整合为本地化网络。
（二）县域人才短缺，削弱人口要素优势。乡村人员向城市单向流动仍然较为明显，导致乡村的“空心化”“老龄化”和“女性化”现象不同程度加剧。农村面临人才总量短缺与结构失衡的挑战，青年人才外流加剧了人员在性别、年龄和素质上的结构性矛盾。这种趋势的持续发展将使得县域人才总体发展水平与县域治理现代化的要求之间的矛盾日益凸显。
（三）县域文化发展不充分，影响文化治理成效。县域文化活动在一定程度上丰富了人们的生活，但自上而下的单向传递较多，人民群众的广泛参与程度有限，与基层群众的情感和日常生活存在一定距离，无法满足群众的多层次、多方面的文化需求，造成县域公共文化供给与基层群众文化需求之间不匹配[1]。同时，基层文化服务站的工资水平较低，待遇不高，难以吸引高素质的人才，县域文化发展队伍中，工作者经验普遍不足，专业素质欠缺，公共文化管理和服务人才匮乏，直接影响到县域公共文化事业的发展和治理。
（四）县域生态治理挑战多，加大县域治理难度。与大中城市相比，县域经济通常相对落后，为了加快发展速度，往往造成对自然资源的滥用和过度开发，破坏了生态平衡，导致土地大量减少、森林覆盖率下降、水土流失加剧、气候变化异常等一系列生态问题。同时随着群众生产和生活水平的提高，建筑垃圾、生活垃圾和污水排放量也相应增加，但居民的环保意识和生产、生活方式并未改变。生产和生活垃圾的乱堆乱放现象仍然普遍存在，随意排放污水的情况依然存在，加剧了县域污染。但基于县域财政有限的情况，环保方面的投入相对较少，导致绿化不足、环保设施滞后以及污染治理效果不理想等问题出现。这种投资不足情况加剧了生态环境的恶化[2]。
（五）县域党组织引领能力受限，降低治理效率。乡镇权力虽然有限，却背负着重大责任，需要及时发现问题。然而，县直执法部门在履职方面责任感相对较小，积极性不高。因此许多县域的基层乡镇普遍存在“看得见的乡镇问题无法解决，有能力解决的执法部门却看不见”[3]的现象。长期存在的城乡二元结构，导致工农、城乡发展差距难以弥合，其引发的矛盾在县域层面尤为突出[4]。受限于权限与治理能力，县级政府难以独立、有效地弥合城乡差距与化解相关矛盾，面临现实困境。
二、县域治理现代化的优化路径
（一）经济维度：坚持创新驱动，拓宽县域治理的广度。着力破除安于现状、因循守旧等思想束缚，强化创新意识，坚持在实践中探索、在总结中创新，形成持续创新的良性循环[5]。释放县域科技驱动作用，激发各类主体创新活力，促进科技成果与产业高效对接并落地转化，同时吸引外部资本投入[6]。着力构建新型政商关系，重在厘清政府与市场、社会的边界，既能发挥企业主体作用支持其发展，也能激发社会组织活力，以凝聚县域治理合力。
（二）人才维度：优化人才政策，引导人力资源回流乡村。县域治理的关键在于人才。为应对城市的人才竞争压力，地方政府需优化政策，引导人才向农村回流。一是完善基层就业项目政策，通过提升薪酬待遇、社会保障和职业发展前景，增强农村岗位吸引力，引导大学生扎根乡村、服务基层；二是完善农村硬件设施与公共服务，提升人居环境质量，增强对青壮年农民工返乡发展的吸引力；三是优化土地流转、村民自治与宅基地政策，吸引城镇退休人员返乡安居创业，为乡村振兴与县域治理注入新力量[7]。
（三）文化维度：注重文化引领，创新县域精神文明发展。强化历史文化遗产保护传承，压实县级政府主体责任，统筹保护与发展的关系，并将其纳入政府考核与文明城市测评体系。针对濒临消失的非物质文化遗产，需建立全县数据库，开展传承人培训与梯队建设，完善传习展演设施，并对濒危项目实施专项抢救，以发展文旅和文创产业为手段，推动历史文化遗产在利用中保护，在发展中传承[8]。坚持党对精神文明建设的全面领导，通过完善组织领导、资源投入与考核评价机制，提升县域精神文明建设水平。通过多部门协同和群众性活动，以核心价值观与传统美德教化乡风，全面提升居民素质，推动乡村文化与人的现代化转型。
（四）生态维度：严守生态红线，实现生态治理和循环经济双赢。坚持生态优先理念，统筹地理条件与环境承载力，科学规划功能分区，并运用利益引导机制，大力引育新能源、新材料等绿色新兴产业。着力提升县域工业的资源效率与清洁生产水平，需支持绿色技术、制定改造路径并对重点企业给予补贴，系统推动传统产业绿色转型。引导居民践行绿色生活，树立低碳环保意识，使绿色行为成为县域新风尚，推动人与自然和谐共生[9]。
（五）组织维度：完善政府治理体系，提升党组织治理能力和治理水平。以民主集中制为原则，通过民主协商凝聚各方力量，以此完善区域化党建、强化基层党组织政治功能；坚持群众路线以凝聚民心，运用法治思维以整合力量，以此全面提升群众工作与基层治理水平；依托服务功能，对接基层需求，聚焦突出问题，务实推动城乡惠民政策落地；推动党建服务体系与公共服务平台有机融合，实现城乡一体、重心下沉的资源集约布局；引领党组织与党员开展社会服务，以此凝聚各方，并带动社会资源与行政力量系统整合，重塑社会治理的公共性。
参考文献：
[1]邬伟.中国县域文化发展的问题及出路[J].赤子(上中旬),2014(20):109.
[2]王春雷.县域生态文明建设存在的问题及出路选择[J].黑河学刊,2014(05):57-58.
[3]夏柱智.“条块互嵌”和基层治理法治化——县域治理创新的角度[J].天津行政学院学报,2019,21(05):70-78.
[4]唐惠敏,范和生.县域社会治理：问题指向、核心目标与路径实践[J].宁夏社会科学,2021(03):145-153.
[5]席建设,王文凯.县域治理体系和治理能力现代化的兰考实践[J].领导科学,2020,769(08):57-60.
[6]郭阳,范和生.县域乡村振兴的内在逻辑、实践张力与路径选择[J].云南社会科学,2023(04):150-159.
[7]夏支平,战湘凝.优化县域治理全力推进乡村振兴[J].中国行政管理,2023,39(04):155-157.
[8]姚毓春,夏宇.县域城镇化推动中国式现代化建设的内在机理与实现路径[J].农业经济问题,2024(02):60-71.
[9]孙肖远.区域化党建创新逻辑与行动策略——以引领县域内城乡融合发展为视角[J].河海大学学报（哲学社会科学版）,2022,24(6):18-25.
基金项目：2025年和田地区党校系统课题“‘第二个结合’与基层治理现代化研究”（项目编号：2025HTDQDXXTKT006）。
作者单位：中共民丰县委党校