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党内法规在行政诉讼中的功能定位与实践路径探析
文章字数：2978
摘要：党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，近年来在国家治理中发挥着日益显著的作用。然而，其在行政诉讼这一典型公法救济程序中的角色仍存在理论模糊与实践分歧。本文立足于党内法规与国家法律的“二元规范体系”框架，系统探讨党内法规在行政诉讼中的功能定位，分析其作为裁判说理依据、程序启动诱因、行为合法性判断参考等多重角色，并结合司法实践中的典型案例与制度障碍，提出明确适用边界、强化衔接机制、完善司法审查标准等实践路径，以期推动党内法规与行政诉讼制度的良性互动与法治协同。
关键词：党内法规；行政诉讼；功能定位；司法适用；法治协同
一、引言
党的十八大以来，党内法规制度建设被提升至前所未有的战略高度。2017年《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》明确提出，要将宪法法律与党内法规共同纳入国家工作人员学法用法内容，体现了党内法规与国家法律在治理实践中的深度融合。然而，在行政诉讼这一以审查行政行为合法性为核心的司法程序中，党内法规是否具有法律效力？能否作为裁判依据？其功能边界何在？这些问题尚未在理论与实务界形成共识。
本文认为，党内法规虽不直接构成行政诉讼法意义上的“法律依据”，但其在特定情境下可对行政行为的形成、程序正当性乃至实体合法性产生实质性影响，从而间接介入行政诉讼过程。厘清其功能定位与实践路径，对于完善中国特色社会主义法治体系、提升司法治理能力具有重要意义。
二、党内法规在行政诉讼中的功能定位
（一）非直接裁判依据，但可作为说理参考
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章。党内法规未被列入法定裁判依据体系。最高人民法院相关司法解释亦未赋予其直接适用效力。因此，党内法规不能直接作为撤销或维持行政行为的直接法律依据。
然而，在司法说理层面，党内法规可发挥补充性、解释性功能。例如，在涉及领导干部履职行为、重大决策程序、廉政纪律等案件中，若行政行为的作出明显违反《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等规定，法院可在裁判文书中援引相关条款，用以说明行政程序的瑕疵或裁量权的滥用，增强裁判的说服力与政治正当性。
（二）行政行为合法性判断的间接参照
部分党内法规与国家法律存在“同源共治”现象。例如，以《重大行政决策程序暂行条例》为例，该规定与《中国共产党重大事项请示报告条例》在决策程序上高度协同。当行政机关未履行党内规定的请示报告程序，进而影响行政决策的民主性与科学性时，该行为虽不直接违反国家法律，但可能构成程序违法或明显不当，法院可以据此认定行政行为存在合法性缺陷。
此外，在涉及“党管干部”“党管意识形态”等特殊领域，党内法规往往构成行政行为的前置性规范。如高校党委书记任命、新闻出版内容审查等，若行政机关未遵循相关党内程序，其后续行政行为可能因缺乏正当基础而被质疑。
（三）启动行政诉讼程序的诱因或证据线索
实践中，公民、法人常以行政机关违反党内法规为由提起行政诉讼。以常见的履职之诉为例，行政相对人根据《中国共产党纪律处分条例》向党的纪律检查机关举报，纪律检查机关认为行政机关相对人的行为构成不作为，属于违反党纪的行为，但是此时行政机关未依法履职，当事人遂提起履职之诉，并将党的纪律检查机关的处分决定列为证据。此时，党内法规虽非法律依据，但可作为证明行政机关存在不作为或怠于履职的线索，进而人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项关于“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”的受案范围在行政诉讼领域依法处理。
三、实践困境与制度障碍
尽管党内法规在行政诉讼中具有一定功能空间，但当前仍面临多重挑战：
1.规范位阶模糊：党内法规与国家法律的效力边界不清，部分地方将党内文件直接作为行政执法依据，导致“以党代政”风险。
2.司法审查标准缺失：法院对党内法规的援引缺乏统一标准，有的过度依赖，有的完全回避，影响裁判一致性。
3.公开性与可预期性不足：部分党内法规未向社会公开，当事人难以知悉，甚至涉密，造成党内法规的执行可预测性降低，进而影响党内法规的公信力。
4.救济机制缺位：若因违反党内法规导致权益受损，当事人难以通过行政诉讼获得直接救济，党内申诉与司法救济衔接不畅。
四、实践路径优化建议
（一）明确适用边界：坚持“间接性、补充性、程序性”原则
法院在行政诉讼中援引党内法规，应严格限定于以下情形：
1.用于解释行政程序的正当性。当行政行为的作出涉及重大决策、干部任免、资金使用等事项时，若相关党内法规（如《中国共产党重大事项请示报告条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》）对程序步骤、民主集中制原则或内部审批流程作出明确规定，而行政机关未予遵循，虽未必直接违反国家法律，但可能削弱行政程序的正当性基础。此时，法院可援引党内法规说明该程序瑕疵如何影响行政行为的合理性与可接受性，从而在说理层面强化对程序正义的保障。
2.作为判断裁量是否滥用的参考。在自由裁量权行使过程中，若行政机关的行为明显背离《中国共产党纪律处分条例》中关于廉洁自律、公正履职的要求（如滥用职权为特定关系人谋利、违反“三重一大”决策制度），即便国家法律未对具体情形作出禁止性规定，法院亦可将此类党内规范作为衡量裁量是否“明显不当”或“违背比例原则”的辅助标准，防止权力异化。
3.在国家法律存在空白或模糊时，提供价值指引。面对新兴治理领域（如数据安全、意识形态管理、基层党建与公共服务融合等），国家立法可能存在滞后或原则性规定。此时，若党内法规已就相关行为设定明确规范[如《党委（党组）落实意识形态工作责任制实施办法》]，法院可以在不突破法律底线的前提下，将其作为理解政策意图、填补规范缝隙的价值参照，引导行政行为符合新时代治理要求。
同时，必须强调：党内法规不得替代国家法律作为裁判主文依据。
（二）强化制度衔接：推动党内法规与行政程序法协同
建议在《行政程序法》（立法进程中）或相关司法解释中，明确将“符合党内法规关于重大决策、干部管理、廉政建设等程序要求”作为行政行为合法性的考量因素之一。同时，推动党内法规中涉及公民权利义务的内容依法转化为国家法律或行政规范性文件，实现“党内治理”与“国家治理”的规范转化。
（三）完善司法公开与说理机制
对于援引党内法规的行政判决，应详细说明援引理由、规范内容及其与案件事实的关联性，避免“暗引”或“泛引”。同时，推动非涉密党内法规向社会公开，保障当事人知情权与程序参与权。
（四）构建“党内监督—法律监督”协同机制
借鉴黑龙江等地探索的“党委政法委执法监督与检察机关法律监督衔接协同”机制，在行政争议化解中，可由检察机关对明显违反党内法规且损害公共利益的行政行为提出检察建议，推动行政机关自我纠错，减少诉讼对抗，提升治理效能。
五、结语
党内法规不是行政诉讼的“法源”，但却是理解当代中国行政权力运行逻辑不可或缺的“制度语境”。在坚持国家法律主导地位的前提下，合理承认党内法规在行政诉讼中的辅助性、解释性功能，既是尊重中国政治体制现实的体现，也是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求。未来，应通过制度化、规范化路径，实现党内法规与行政诉讼制度的有机融合，共同服务于良法善治的法治中国目标。
作者单位：新疆大学
关键词：党内法规；行政诉讼；功能定位；司法适用；法治协同
一、引言
党的十八大以来，党内法规制度建设被提升至前所未有的战略高度。2017年《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》明确提出，要将宪法法律与党内法规共同纳入国家工作人员学法用法内容，体现了党内法规与国家法律在治理实践中的深度融合。然而，在行政诉讼这一以审查行政行为合法性为核心的司法程序中，党内法规是否具有法律效力？能否作为裁判依据？其功能边界何在？这些问题尚未在理论与实务界形成共识。
本文认为，党内法规虽不直接构成行政诉讼法意义上的“法律依据”，但其在特定情境下可对行政行为的形成、程序正当性乃至实体合法性产生实质性影响，从而间接介入行政诉讼过程。厘清其功能定位与实践路径，对于完善中国特色社会主义法治体系、提升司法治理能力具有重要意义。
二、党内法规在行政诉讼中的功能定位
（一）非直接裁判依据，但可作为说理参考
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章。党内法规未被列入法定裁判依据体系。最高人民法院相关司法解释亦未赋予其直接适用效力。因此，党内法规不能直接作为撤销或维持行政行为的直接法律依据。
然而，在司法说理层面，党内法规可发挥补充性、解释性功能。例如，在涉及领导干部履职行为、重大决策程序、廉政纪律等案件中，若行政行为的作出明显违反《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等规定，法院可在裁判文书中援引相关条款，用以说明行政程序的瑕疵或裁量权的滥用，增强裁判的说服力与政治正当性。
（二）行政行为合法性判断的间接参照
部分党内法规与国家法律存在“同源共治”现象。例如，以《重大行政决策程序暂行条例》为例，该规定与《中国共产党重大事项请示报告条例》在决策程序上高度协同。当行政机关未履行党内规定的请示报告程序，进而影响行政决策的民主性与科学性时，该行为虽不直接违反国家法律，但可能构成程序违法或明显不当，法院可以据此认定行政行为存在合法性缺陷。
此外，在涉及“党管干部”“党管意识形态”等特殊领域，党内法规往往构成行政行为的前置性规范。如高校党委书记任命、新闻出版内容审查等，若行政机关未遵循相关党内程序，其后续行政行为可能因缺乏正当基础而被质疑。
（三）启动行政诉讼程序的诱因或证据线索
实践中，公民、法人常以行政机关违反党内法规为由提起行政诉讼。以常见的履职之诉为例，行政相对人根据《中国共产党纪律处分条例》向党的纪律检查机关举报，纪律检查机关认为行政机关相对人的行为构成不作为，属于违反党纪的行为，但是此时行政机关未依法履职，当事人遂提起履职之诉，并将党的纪律检查机关的处分决定列为证据。此时，党内法规虽非法律依据，但可作为证明行政机关存在不作为或怠于履职的线索，进而人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项关于“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”的受案范围在行政诉讼领域依法处理。
三、实践困境与制度障碍
尽管党内法规在行政诉讼中具有一定功能空间，但当前仍面临多重挑战：
1.规范位阶模糊：党内法规与国家法律的效力边界不清，部分地方将党内文件直接作为行政执法依据，导致“以党代政”风险。
2.司法审查标准缺失：法院对党内法规的援引缺乏统一标准，有的过度依赖，有的完全回避，影响裁判一致性。
3.公开性与可预期性不足：部分党内法规未向社会公开，当事人难以知悉，甚至涉密，造成党内法规的执行可预测性降低，进而影响党内法规的公信力。
4.救济机制缺位：若因违反党内法规导致权益受损，当事人难以通过行政诉讼获得直接救济，党内申诉与司法救济衔接不畅。
四、实践路径优化建议
（一）明确适用边界：坚持“间接性、补充性、程序性”原则
法院在行政诉讼中援引党内法规，应严格限定于以下情形：
1.用于解释行政程序的正当性。当行政行为的作出涉及重大决策、干部任免、资金使用等事项时，若相关党内法规（如《中国共产党重大事项请示报告条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》）对程序步骤、民主集中制原则或内部审批流程作出明确规定，而行政机关未予遵循，虽未必直接违反国家法律，但可能削弱行政程序的正当性基础。此时，法院可援引党内法规说明该程序瑕疵如何影响行政行为的合理性与可接受性，从而在说理层面强化对程序正义的保障。
2.作为判断裁量是否滥用的参考。在自由裁量权行使过程中，若行政机关的行为明显背离《中国共产党纪律处分条例》中关于廉洁自律、公正履职的要求（如滥用职权为特定关系人谋利、违反“三重一大”决策制度），即便国家法律未对具体情形作出禁止性规定，法院亦可将此类党内规范作为衡量裁量是否“明显不当”或“违背比例原则”的辅助标准，防止权力异化。
3.在国家法律存在空白或模糊时，提供价值指引。面对新兴治理领域（如数据安全、意识形态管理、基层党建与公共服务融合等），国家立法可能存在滞后或原则性规定。此时，若党内法规已就相关行为设定明确规范[如《党委（党组）落实意识形态工作责任制实施办法》]，法院可以在不突破法律底线的前提下，将其作为理解政策意图、填补规范缝隙的价值参照，引导行政行为符合新时代治理要求。
同时，必须强调：党内法规不得替代国家法律作为裁判主文依据。
（二）强化制度衔接：推动党内法规与行政程序法协同
建议在《行政程序法》（立法进程中）或相关司法解释中，明确将“符合党内法规关于重大决策、干部管理、廉政建设等程序要求”作为行政行为合法性的考量因素之一。同时，推动党内法规中涉及公民权利义务的内容依法转化为国家法律或行政规范性文件，实现“党内治理”与“国家治理”的规范转化。
（三）完善司法公开与说理机制
对于援引党内法规的行政判决，应详细说明援引理由、规范内容及其与案件事实的关联性，避免“暗引”或“泛引”。同时，推动非涉密党内法规向社会公开，保障当事人知情权与程序参与权。
（四）构建“党内监督—法律监督”协同机制
借鉴黑龙江等地探索的“党委政法委执法监督与检察机关法律监督衔接协同”机制，在行政争议化解中，可由检察机关对明显违反党内法规且损害公共利益的行政行为提出检察建议，推动行政机关自我纠错，减少诉讼对抗，提升治理效能。
五、结语
党内法规不是行政诉讼的“法源”，但却是理解当代中国行政权力运行逻辑不可或缺的“制度语境”。在坚持国家法律主导地位的前提下，合理承认党内法规在行政诉讼中的辅助性、解释性功能，既是尊重中国政治体制现实的体现，也是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求。未来，应通过制度化、规范化路径，实现党内法规与行政诉讼制度的有机融合，共同服务于良法善治的法治中国目标。
作者单位：新疆大学