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浅析行政赔偿的计量标准——以违法拆除建筑为考量
文章字数：2803
随着我国行政执法规范化进程的推进，行政机关对违反土地管理、城乡规划等相关法律法规的行为查处力度持续加大。实践中，部分市场主体借农业大棚建设之名，违规占用耕地及永久基本农田，严重违背国家土地保护红线要求。为强化耕地保护、遏制农地非农化乱象，农业农村部与自然资源部于2018年9月14日联合开展违法违规“私家庄园”等非农设施专项清理整治工作，国务院办公厅亦于2020年9月15日印发通知，进一步强化土地违法行为整治力度。
在落实上级整治要求的过程中，部分地区将整治成效与干部业绩考核直接挂钩，对执行不力的基层领导干部实行追责问责。在此导向下，基层执法机构易出现程序僭越、简单化执法等问题，进而导致行政违法案件频发。
依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，土地违法行为的执法工作需严格遵循调查核实、通知自行拆除、听取当事人申辩陈述、组织听证、复议及行政诉讼等法定流程。然而，完整履行上述行政处罚程序所需时间，往往难以满足上级行政机关的交办期限，这就使得土地违法查处过程中程序违法现象难以避免。一旦行政相对人提起行政行为违法确认之诉，行政机关面临较高败诉风险；而在行政行为被确认违法后，行政相对人通常会提出行政赔偿诉求，双方在赔偿与否、赔偿数额等问题上往往存在较大分歧，协商无果后多会进入行政赔偿诉讼程序。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定，国家机关及其工作人员在行使职权过程中，若存在侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害的情形，受害人有权依法获得国家赔偿。据此，即便行政机关的拆除行为存在程序违法，但若被拆除的建筑物（构筑物）本身属于违法建筑，那么拆除该建筑所产生的利益属于不法利益，依法不应受到法律保护。
在周某诉某县国土资源局行政强制一案中，法院作出明确裁判：受害人获得国家赔偿需同时满足两个核心条件，一是国家机关及其工作人员存在违法行使职权的行为，二是该违法行为对公民、法人或其他组织的合法权益造成了实际损害。从自然属性来看，违法建筑物作为有形财产本身并无合法与违法之分，但违法建筑的存在会侵害他人利益及公共利益，因此不应得到法律保护。该案中，原告未经合法审批擅自建房，其房屋属于违法建筑，即便被告的强制拆除行为存在违法性，原告也无权就此主张行政赔偿。
值得注意的是，违法建筑被拆除后是否绝对无需赔偿，在司法实践中仍存在争议。笔者认为，对于拆除过程中已分离的建筑材料、动产设施等，若因拆除行为不当造成损坏，或因行政机关未履行妥善保管义务导致损失，该部分损失应纳入行政赔偿范围。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人或其他组织财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。针对“直接损失”的界定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条明确了四类情形，包括存款、贷款及现金利息，机动车停运期间的营运损失，通过行政补偿程序应获得的奖励与补贴，以及其他对财产造成的实际损失。但在司法实践中，该界定仍难以覆盖各类具体案件场景，通常需由司法机关结合案件实际情况予以认定，在认定过程中主要考量建筑材料拆除后的残余价值及回收利用率，对该部分利益予以有限保护，而不将市场交易价格、停产停业损失等间接损失纳入赔偿范围。
在（2009）沪二中行初字第28号某开关厂诉上海市某区人民政府行政强制纠纷案中，上海市第二中级人民法院明确指出，行政赔偿与民事侵权赔偿存在本质区别，行政赔偿的范围仅局限于行政行为本身对受害人造成的人身、财产直接损失。该类直接损失的认定需重点关注两个核心因素：一是建筑材料的残余价值，二是建筑材料的可再利用性。就残余价值而言，建筑材料经长期使用必然产生折旧，且作为违法建筑的拆除物，其存在合理损耗亦属正常；就可再利用性而言，该类材料因使用年限较长、损坏程度较高，可利用率通常较低。在具体程序上，法院采用当事人举证与法院调查核实相结合的方式，取双方主张的中间状态，确保赔偿数额的计算基数及最终结果处于双方可接受的合理范围。此外，《人民法院报》2014年10月22日刊发的李某等申请行政赔偿一案，法院对损失的认定思路与上述案件基本一致，均体现了对直接损失的严格界定。
前述分析明确了违法拆除违法建筑的一般赔偿范围，但司法实践中还存在一种特殊情形——行政征收过程中的“以拆代征”，即行政机关对迟迟不签订补偿协议的相对人，以“依法查处违法建筑”为名，在认定涉案建筑为违法建筑后短期内组织拆除。
从行政行为合法性审查角度来看，司法机关通常采用比例原则对被诉行政行为进行衡量，重点审查行政行为所追求的行政目标与对相对人合法权益造成的不利影响之间的合理性与适当性。若经审查确认行政行为违反比例原则，司法机关可依据《行政诉讼法》相关规定，作出确认行政行为违法的判决。
在“以拆代征”情形中，行政机关实施拆除行为的核心目的并非规范房屋建设规划、查处土地违法使用行为，而是加快拆迁进度，该种执法行为缺乏正当性，违反比例原则，构成行政裁量权滥用，依法应确认其违法。
此类违法拆除行为虽有特殊性，但仍应遵循《国家赔偿法》的相关规定进行处理。尽管执法目的存在不正当性，但拆除违法建筑的核心后果未变，且因涉及征收拆迁事宜，需兼顾社会稳定因素的考量。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条明确，违法征收、征用土地、房屋的，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得低于被征收人依法应获得的安置补偿权益。需要明确的是，该条款并非意味着违法建筑经违法拆除后，可获得与合法建筑同等的补偿标准，但从各地征收补偿政策来看，违法建筑的补偿标准普遍高于建筑材料的残余价值及回收利用价值。
2022年9月6日，最高人民检察院发布“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第七批），其中退役军人郭某诉山东省某市某区房屋征收办确认拆除行为违法及行政赔偿检察监督案入选该批典型案例。该案中，郭某的房屋被征收办违法强制拆除，郭某提出赔偿申请后，征收办作出不予赔偿通知书。郭某遂向法院提起诉讼，法院一审判决确认征收办拆除行为违法，并判决其赔偿郭某房屋损失成本价10566元及相应利息。后经检察机关法律监督，法院启动再审程序，再审判决最终判令征收办向郭某赔偿人民币91万余元，充分体现了对行政相对人合法权益的保护。
我国行政赔偿制度历经《国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等相关法律、司法解释的不断调整完善，2022年3月20日，最高人民法院发布最新行政赔偿司法解释，该解释于同年5月1日正式实施，更加注重平等保护各类市场主体的合法权益，明确行政机关违法行政行为造成公民、法人或其他组织损害的，应当依法予以充分赔偿。但法律理念的更新与行政实践的落地仍存在差距，这就需要广大法律工作者持续发力、积极探索，推动行政赔偿制度不断完善，共同构建公平公正的社会主义法治社会。
作者单位：江苏联盛（泰州）律师事务所
在落实上级整治要求的过程中，部分地区将整治成效与干部业绩考核直接挂钩，对执行不力的基层领导干部实行追责问责。在此导向下，基层执法机构易出现程序僭越、简单化执法等问题，进而导致行政违法案件频发。
依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，土地违法行为的执法工作需严格遵循调查核实、通知自行拆除、听取当事人申辩陈述、组织听证、复议及行政诉讼等法定流程。然而，完整履行上述行政处罚程序所需时间，往往难以满足上级行政机关的交办期限，这就使得土地违法查处过程中程序违法现象难以避免。一旦行政相对人提起行政行为违法确认之诉，行政机关面临较高败诉风险；而在行政行为被确认违法后，行政相对人通常会提出行政赔偿诉求，双方在赔偿与否、赔偿数额等问题上往往存在较大分歧，协商无果后多会进入行政赔偿诉讼程序。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定，国家机关及其工作人员在行使职权过程中，若存在侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害的情形，受害人有权依法获得国家赔偿。据此，即便行政机关的拆除行为存在程序违法，但若被拆除的建筑物（构筑物）本身属于违法建筑，那么拆除该建筑所产生的利益属于不法利益，依法不应受到法律保护。
在周某诉某县国土资源局行政强制一案中，法院作出明确裁判：受害人获得国家赔偿需同时满足两个核心条件，一是国家机关及其工作人员存在违法行使职权的行为，二是该违法行为对公民、法人或其他组织的合法权益造成了实际损害。从自然属性来看，违法建筑物作为有形财产本身并无合法与违法之分，但违法建筑的存在会侵害他人利益及公共利益，因此不应得到法律保护。该案中，原告未经合法审批擅自建房，其房屋属于违法建筑，即便被告的强制拆除行为存在违法性，原告也无权就此主张行政赔偿。
值得注意的是，违法建筑被拆除后是否绝对无需赔偿，在司法实践中仍存在争议。笔者认为，对于拆除过程中已分离的建筑材料、动产设施等，若因拆除行为不当造成损坏，或因行政机关未履行妥善保管义务导致损失，该部分损失应纳入行政赔偿范围。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人或其他组织财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。针对“直接损失”的界定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条明确了四类情形，包括存款、贷款及现金利息，机动车停运期间的营运损失，通过行政补偿程序应获得的奖励与补贴，以及其他对财产造成的实际损失。但在司法实践中，该界定仍难以覆盖各类具体案件场景，通常需由司法机关结合案件实际情况予以认定，在认定过程中主要考量建筑材料拆除后的残余价值及回收利用率，对该部分利益予以有限保护，而不将市场交易价格、停产停业损失等间接损失纳入赔偿范围。
在（2009）沪二中行初字第28号某开关厂诉上海市某区人民政府行政强制纠纷案中，上海市第二中级人民法院明确指出，行政赔偿与民事侵权赔偿存在本质区别，行政赔偿的范围仅局限于行政行为本身对受害人造成的人身、财产直接损失。该类直接损失的认定需重点关注两个核心因素：一是建筑材料的残余价值，二是建筑材料的可再利用性。就残余价值而言，建筑材料经长期使用必然产生折旧，且作为违法建筑的拆除物，其存在合理损耗亦属正常；就可再利用性而言，该类材料因使用年限较长、损坏程度较高，可利用率通常较低。在具体程序上，法院采用当事人举证与法院调查核实相结合的方式，取双方主张的中间状态，确保赔偿数额的计算基数及最终结果处于双方可接受的合理范围。此外，《人民法院报》2014年10月22日刊发的李某等申请行政赔偿一案，法院对损失的认定思路与上述案件基本一致，均体现了对直接损失的严格界定。
前述分析明确了违法拆除违法建筑的一般赔偿范围，但司法实践中还存在一种特殊情形——行政征收过程中的“以拆代征”，即行政机关对迟迟不签订补偿协议的相对人，以“依法查处违法建筑”为名，在认定涉案建筑为违法建筑后短期内组织拆除。
从行政行为合法性审查角度来看，司法机关通常采用比例原则对被诉行政行为进行衡量，重点审查行政行为所追求的行政目标与对相对人合法权益造成的不利影响之间的合理性与适当性。若经审查确认行政行为违反比例原则，司法机关可依据《行政诉讼法》相关规定，作出确认行政行为违法的判决。
在“以拆代征”情形中，行政机关实施拆除行为的核心目的并非规范房屋建设规划、查处土地违法使用行为，而是加快拆迁进度，该种执法行为缺乏正当性，违反比例原则，构成行政裁量权滥用，依法应确认其违法。
此类违法拆除行为虽有特殊性，但仍应遵循《国家赔偿法》的相关规定进行处理。尽管执法目的存在不正当性，但拆除违法建筑的核心后果未变，且因涉及征收拆迁事宜，需兼顾社会稳定因素的考量。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条明确，违法征收、征用土地、房屋的，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得低于被征收人依法应获得的安置补偿权益。需要明确的是，该条款并非意味着违法建筑经违法拆除后，可获得与合法建筑同等的补偿标准，但从各地征收补偿政策来看，违法建筑的补偿标准普遍高于建筑材料的残余价值及回收利用价值。
2022年9月6日，最高人民检察院发布“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第七批），其中退役军人郭某诉山东省某市某区房屋征收办确认拆除行为违法及行政赔偿检察监督案入选该批典型案例。该案中，郭某的房屋被征收办违法强制拆除，郭某提出赔偿申请后，征收办作出不予赔偿通知书。郭某遂向法院提起诉讼，法院一审判决确认征收办拆除行为违法，并判决其赔偿郭某房屋损失成本价10566元及相应利息。后经检察机关法律监督，法院启动再审程序，再审判决最终判令征收办向郭某赔偿人民币91万余元，充分体现了对行政相对人合法权益的保护。
我国行政赔偿制度历经《国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等相关法律、司法解释的不断调整完善，2022年3月20日，最高人民法院发布最新行政赔偿司法解释，该解释于同年5月1日正式实施，更加注重平等保护各类市场主体的合法权益，明确行政机关违法行政行为造成公民、法人或其他组织损害的，应当依法予以充分赔偿。但法律理念的更新与行政实践的落地仍存在差距，这就需要广大法律工作者持续发力、积极探索，推动行政赔偿制度不断完善，共同构建公平公正的社会主义法治社会。
作者单位：江苏联盛（泰州）律师事务所